借鑒與超越:《循環(huán)經(jīng)濟促進法》意義深遠

　　目前，我國經(jīng)濟增長與資源環(huán)境的矛盾很尖銳。為了解決這個矛盾，必須借鑒國外的成熟經(jīng)驗，采取開源、節(jié)流和保護環(huán)境三方面的措施。所謂開源就是努力尋找和開發(fā)更多的資源或者新的資源；節(jié)流就是節(jié)約資源的利用，并采取再利用和資源化的措施，防止浪費，有效地延長資源的使用時間；保護環(huán)境，就是在資源開發(fā)、資源利用、資源再利用和廢物資源化的過程中采取生態(tài)保護和防治環(huán)境污染的措施。而這三方面的措施，是現(xiàn)代循環(huán)經(jīng)濟立法所秉持的理念。我國最近出臺的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》把這三方面的措施有效地結合起來了，可以說，既把握了我國資源和環(huán)境問題的實質，又創(chuàng)設了與經(jīng)濟、社會和環(huán)境保護規(guī)律相一致的綜合性制度和機制。這部法律如果能得到有效地實施，將有效地緩解我國的資源和環(huán)境問題。

世界典型國家循環(huán)經(jīng)濟立法的發(fā)展現(xiàn)狀

　　目前，美國、日本、歐盟、加拿大等國家和地區(qū)的經(jīng)濟比較發(fā)達，比較注重全面和全過程地預防和治理環(huán)境問題。建設環(huán)境友好型的循環(huán)型生活方式和生產方式，最大限度地減少因生活帶來的資源浪費、環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，是這些國家環(huán)保的一個重點工作。在這些國家之中，日本和德國由于國土面積不大、資源短缺而且以前遭受過世人矚目的嚴重環(huán)境污染，因此循環(huán)經(jīng)濟法制建設最為完備。

　　以日本為例，日本1993年《環(huán)境基本法》就體現(xiàn)了循環(huán)經(jīng)濟的理念，在《環(huán)境基本法》的指導下，各專門環(huán)境資源立法針對國民生活可能產生環(huán)境和資源問題的幾個主要方面，按照循環(huán)性的要求作了細化規(guī)定，其中比較典型的專門法律包括《建立循環(huán)型社會基本法》、《資源有效利用促進法》、《容器包裝物的分類收集與循環(huán)法》、《可循環(huán)性食品資源循環(huán)法》等。此外，為了進一步細化職權，明確法律實施的領域和情況，規(guī)定執(zhí)法和守法的條件和程序，以上規(guī)定具有可操作性，日本政府還針對以上立法規(guī)定頒布了很多政府令和行為導則。日本政府2001年3月針對2000年修訂的《資源有效利用促進法》，以政令的形式頒布了《資源有效利用促進法實施法令》。

　　德國是世界上最早開展循環(huán)經(jīng)濟立法的國家，也是目前世界上循環(huán)經(jīng)濟立法最完備的國家之一。它在1978年推出了“藍色天使”計劃后制定了《廢物處理法》和《電子產品的拿回制度》。進入可持續(xù)發(fā)展時代后，德國于1994年制定了在世界上有廣泛影響的《循環(huán)經(jīng)濟和廢物清除法》，1998年根據(jù)這項法律和歐盟包裝和包裝廢物指令(94/62)制定了包裝法令，1999年制定了《垃圾法》和《聯(lián)邦水土保持與舊廢棄物法令》，2000年制定了《2001年森林經(jīng)濟年合法伐木限制命令》，2001年制定了《社區(qū)垃圾合乎環(huán)保放置及垃圾處理場令》，2002年制定了包括推進循環(huán)經(jīng)濟在內的《持續(xù)推動生態(tài)稅改革法》和《森林繁殖材料法》，2003年修訂了《再生能源法》。

對典型國家循環(huán)經(jīng)濟立法的借鑒和發(fā)展

　　綜觀日本和德國的循環(huán)經(jīng)濟立法，以下幾個方面的經(jīng)驗可以供世界各國借鑒:其一，立法體系完備，效力層次分明，循環(huán)型的法律要求涉及國民生活和經(jīng)濟生產、經(jīng)營的主要方面。其二，注重責任公平的理念，強調政府責任、市場機制和國民行為的銜接和協(xié)調。其三，重視對國民和企業(yè)進行教育和說服，培養(yǎng)國民和企業(yè)的環(huán)境資源保護民族責任感。其四，由于生活消費既是產生環(huán)境和資源問題的生產、經(jīng)營行為的最終原因，也是產生消費環(huán)境資源問題的原因，因此立法注意合理引導消費者也就是公眾的日常行為。其五，采取綜合性的調整機制來促進國民循環(huán)型生活和生產方式的培育。

　　我國頒布《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，一方面說明我們已經(jīng)正確認識了自己的環(huán)境資源問題，另一方面說明我國在環(huán)境和資源法規(guī)方面正在吸收國際先進經(jīng)驗，努力地與國際接軌。當然，我國的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》與日本、德國的循環(huán)經(jīng)濟立法相比，具有很多相同之處，如《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第八條至十一條對國家、企業(yè)、個人和行業(yè)的責任規(guī)定，就借鑒了日本《環(huán)境基本法》和《建立循環(huán)型社會基本法》的立法邏輯和模式；《循環(huán)經(jīng)濟促進法》規(guī)定的循環(huán)經(jīng)濟全過程實施制度，如第十五條規(guī)定的包裝減量化、包裝再用和資源化，就借鑒了德國的生產者責任制度。但我國的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》還具有與日本、德國立法不同的地方，主要的表現(xiàn):一是我國的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》作為循環(huán)經(jīng)濟促進的框架法，起點很高。如日本和德國的循環(huán)經(jīng)濟基本法側重于資源，而我國的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》在資源保護和環(huán)境保護方面并重。二是制度齊全，體系完備，兼采了日本、德國的大多數(shù)成熟法律制度。三是體現(xiàn)了中國在環(huán)境和資源方面的基本國情，考慮了中國的環(huán)境資源行政管理體制和環(huán)境資源管理的實際模式。

我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的特點

　　綜觀全文，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》具有以下值得注意的特點:

　　一是立法理念綜合地體現(xiàn)了促進經(jīng)濟增長、提高資源利用效率及保護和改善環(huán)境的目的價值。循環(huán)經(jīng)濟的模式并不簡單地意味著資源的回收和再利用，從深層次上看，它強調的是既能滿足人們消費需求，又能控制資源的消費，同時滿足人們不斷增長的生態(tài)和生活環(huán)境需求，最終建立環(huán)境負荷小但能持續(xù)發(fā)展的社會。在這個意義上，循環(huán)經(jīng)濟應該是一場集綠色生產、經(jīng)營和消費模式于一體的變革。

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　　二是把點、線和面3個層次的責任有效地統(tǒng)一起來了，并突出了政府的責任。點上的責任是指該法在第九條和第十條把企業(yè)和個人的責任都明確化了；線上的責任是指本法第十一條分別規(guī)定了各個行業(yè)的責任；面上的責任是指本法第八條明確了各級政府對本行政區(qū)域(如開發(fā)區(qū)等)的責任。關于政府的責任，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》除了在第八條原則性地宣告政府的責任外，還在第二章“基本管理制度”規(guī)定了政府的規(guī)劃責任、產業(yè)結構調整責任等。值得指出的是，本法在第十四條明確了上級政府對下級政府的循環(huán)經(jīng)濟評價和考核制度。

　　三是一般促進與重點促進相結合。一般促進是指本法在“總則”和“基本管理制度”兩章規(guī)定了具有普遍適用意義的政策、目標、原則和管理制度；重點促進主要的表現(xiàn)是，本法“減量化”、“再利用和資源化”兩章對產品設計、產品包裝、節(jié)水、節(jié)油、礦產資源節(jié)約、建筑材料節(jié)約、土地節(jié)約、灌溉水節(jié)約、政府節(jié)約、食物節(jié)約、林材節(jié)約或者資源的再利用、資源化等提出了原則要求，使循環(huán)經(jīng)濟法治建設涵蓋了循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的主要環(huán)節(jié)和主要方面。

　　四是促進措施具有專門性和綜合性。專門性，是指“激勵措施”設置了專項基金、科技攻關、稅收、投資計劃、貸款、價格、收費、押金、政府采購、出口、獎勵、等獎勵和懲罰措施；綜合性是指各市場機制和各行政管控措施相互結合。綜合性措施的法制化標志著我國的資源節(jié)約、環(huán)境保護工作真正進入經(jīng)濟和社會發(fā)展的主戰(zhàn)場。

　　五是體現(xiàn)了預防優(yōu)先和綜合治理相結合的管理思想。這其中減量化、再利用和資源化對于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟都是必需的。減量化是環(huán)境資源法“預防優(yōu)先”原則的具體化，再利用和資源化是環(huán)境資源法“綜合治理”原則的具體化。

　　此外，體現(xiàn)了促進法的框架法和基干法特點。《循環(huán)經(jīng)濟促進法》對于循環(huán)經(jīng)濟的各主要環(huán)節(jié)、各主要方面僅是原則性地提出了一些要求，對于一些要求如何遵守以及違反了應當如何追究責任等問題，本法沒有進一步明確。這說明，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》是促進我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的基干法，需要一些新的條例和規(guī)章予以配合。如果立法不能破除地方保護主義，沒有相關細則和規(guī)章的銜接規(guī)定，缺乏有力的監(jiān)督執(zhí)行，其可實施性，將和《清潔生產促進法》一樣，成為很大的問題。

　　我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的出臺，其價值在于它不是一部頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的具體法，而是一部促進經(jīng)濟結構調整和經(jīng)濟增長模式轉變的基干法，意義非常重大?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》明年實施，必然使企業(yè)的電力成本、資源成本、環(huán)境成本、運輸成本、土地成本等呈現(xiàn)增長的態(tài)勢，對一些堅持傳統(tǒng)發(fā)展模式的企業(yè)將產生嚴重的挑戰(zhàn)。各行各業(yè)，目前和今后一段時間，應當抓緊進行技術改造、工藝提升和設備更新，發(fā)展節(jié)約、集約、循環(huán)、清潔型經(jīng)濟。當然，首先得轉變觀念。如不轉變觀念，而是一味地被動應付法律的新要求，將很快被法律的強制性規(guī)定所淘汰。

　　(作者單位:中國社會科學院法學研究所社會法研究室)