孔祥忠：必須正確理解并嚴(yán)格執(zhí)行分級(jí)減排措施和水泥常態(tài)化錯(cuò)峰生產(chǎn)

2020年6月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)了《重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)應(yīng)急減排技術(shù)指南（2020年修訂版）》（環(huán)辦大氣函〔2020〕340號(hào)），2020年12月28日，工業(yè)和信息化部和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好水泥常態(tài)化錯(cuò)峰生產(chǎn)的通知》（工信部聯(lián)原〔2020〕201號(hào)）。一個(gè)是重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)分級(jí)減排措施，一個(gè)是水泥常態(tài)化錯(cuò)峰生產(chǎn)要求，兩者都有一個(gè)共同點(diǎn)，水泥窯限時(shí)停產(chǎn)。但在政策執(zhí)行過(guò)程中，個(gè)別地方或企業(yè)往往存有選擇性執(zhí)行上述兩項(xiàng)措施的誤區(qū)，這就有必要從法律知識(shí)的角度，去學(xué)習(xí)和理解兩個(gè)文件的法律地位、性質(zhì)和效力，以及內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。必須重申：各相關(guān)部門(mén)和企業(yè)，既要執(zhí)行“重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)業(yè)績(jī)分級(jí)及減排措施”，也必須嚴(yán)格執(zhí)行“水泥常態(tài)化錯(cuò)峰生產(chǎn)”。

中國(guó)水泥協(xié)會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)孔祥忠

一、“重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)績(jī)效分級(jí)及減排措施”與“水泥常態(tài)化錯(cuò)峰生產(chǎn)”是國(guó)務(wù)院規(guī)定的行政措施

國(guó)務(wù)院“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”，其中“規(guī)定行政措施”是國(guó)務(wù)院十八項(xiàng)職能中第一項(xiàng)職能的第一種類(lèi)型，行政措施是國(guó)家行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政管理活動(dòng)時(shí)，針對(duì)具體的實(shí)際問(wèn)題，所施行的單方面的決定和處理。它是應(yīng)用最為廣泛的一種國(guó)家行政管理手段，也是實(shí)施法律行政法規(guī)的重要方式。黨中央與國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布或國(guó)務(wù)院辦公廳（國(guó)務(wù)院的日常辦事機(jī)構(gòu)）發(fā)布的行政規(guī)范性文件，均為國(guó)務(wù)院發(fā)布的典型的行政措施，在全國(guó)范圍內(nèi)普遍發(fā)生效力。

具體而言，根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》（2018年6月16日），其中“六、堅(jiān)決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”中關(guān)于“有效應(yīng)對(duì)重污染天氣”的核心內(nèi)容，重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)績(jī)效分級(jí)及減排措施，以及重點(diǎn)區(qū)域采暖季節(jié)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)，均作為有效應(yīng)對(duì)重污染天氣的兩項(xiàng)重點(diǎn)行政措施。此前，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建材工業(yè)穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕34號(hào)），其中“（七）推行錯(cuò)峰生產(chǎn)”內(nèi)容中，明確了錯(cuò)峰生產(chǎn)既是減輕采暖期大氣污染的環(huán)保措施，同時(shí)還是調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的生產(chǎn)措施。

可見(jiàn)，錯(cuò)峰生產(chǎn)不僅僅與分級(jí)管控同是環(huán)保行政措施，還是具有化解產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩的宏觀調(diào)控措施。

二、“重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)績(jī)效分級(jí)及減排措施”是關(guān)于大氣污染防治的一般性行政措施；“水泥常態(tài)化錯(cuò)峰生產(chǎn)”是行業(yè)領(lǐng)域關(guān)于大氣污染防治的專(zhuān)門(mén)行政措施

生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《重點(diǎn)污染天氣重點(diǎn)行業(yè)績(jī)效分級(jí)實(shí)施細(xì)則》及《重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)應(yīng)急減排措施制定技術(shù)指南》等相關(guān)規(guī)范性文件，是在實(shí)施《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》相關(guān)規(guī)定，以及直接執(zhí)行《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》關(guān)于“重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)績(jī)效分級(jí)及減排措施”原則性規(guī)定基礎(chǔ)上發(fā)布的大氣污染防治一般行政措施；而工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好水泥常態(tài)化錯(cuò)峰生產(chǎn)的通知》，則是兩部門(mén)具體實(shí)施上述法律和國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件的專(zhuān)門(mén)行政措施。

具體而言，根據(jù)《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》相關(guān)規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部對(duì)大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，工業(yè)和信息化部等其他有關(guān)部委在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。生態(tài)環(huán)境部具有建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)大氣污染防治工作的職責(zé)，工業(yè)和信息化部作為建材行業(yè)的主管部門(mén)，法律明確其具有行業(yè)管理職責(zé)范圍內(nèi)，單獨(dú)或者與生態(tài)環(huán)境部共同實(shí)施對(duì)大氣污染防治的監(jiān)督管理職責(zé)，可以會(huì)同生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)實(shí)際進(jìn)一步發(fā)布專(zhuān)門(mén)的環(huán)保行政措施。其中“重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)績(jī)效分級(jí)及減排措施”是生態(tài)環(huán)境部針對(duì)重點(diǎn)行業(yè)大氣污染防治發(fā)布的一般性行政措施，“水泥常態(tài)化錯(cuò)峰生產(chǎn)”是工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布的，專(zhuān)門(mén)防治大氣污染與化解水泥行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩并舉的行政措施，且是在生態(tài)環(huán)境部一般性大氣污染防治措施的基礎(chǔ)上，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)采取的專(zhuān)門(mén)行政措施。

三、各相關(guān)部門(mén)和企業(yè)既要執(zhí)行“重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)績(jī)效分級(jí)及減排措施”，也必須嚴(yán)格執(zhí)行“水泥常態(tài)化錯(cuò)峰生產(chǎn)”，不可陷入選擇性執(zhí)行前述兩項(xiàng)措施的誤區(qū)

“重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)績(jī)效分級(jí)及減排措施”是生態(tài)環(huán)境部針對(duì)重點(diǎn)行業(yè)發(fā)布的防治大氣污染的行政措施，“水泥常態(tài)化錯(cuò)峰生產(chǎn)”是工業(yè)和信息化部和生態(tài)環(huán)境部共同發(fā)布的，專(zhuān)門(mén)防治大氣污染與化解水泥行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩并舉的行政措施，兩項(xiàng)措施均為國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)代表國(guó)務(wù)院依法履行職責(zé)、實(shí)施《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》而規(guī)定的行政措施，具有同等的法律性質(zhì)、地位和效力。

生態(tài)環(huán)境部門(mén)大氣污染防治一般性行政措施在各行業(yè)領(lǐng)域的具體實(shí)施，同時(shí)還依賴(lài)于包括工業(yè)和信息化部在內(nèi)的各行業(yè)在實(shí)施大氣污染防治的法律、國(guó)務(wù)院及其組成部門(mén)的行政措施中，各行業(yè)結(jié)合實(shí)際制定和采取更為嚴(yán)格的專(zhuān)門(mén)行政措施，或者同時(shí)依法采取差異化的大氣污染防治專(zhuān)門(mén)行政措施，均具有合法性與合理性。

四、必須正確理解和嚴(yán)格執(zhí)行分級(jí)減排措施和水泥常態(tài)化錯(cuò)峰生產(chǎn)，持續(xù)推進(jìn)水泥行業(yè)大氣污染防治和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

就水泥行業(yè)本身而言，分級(jí)減排措施是針對(duì)局部地區(qū)重污染時(shí)段的分級(jí)管控措施，重污染發(fā)生的時(shí)間不確定，企業(yè)停產(chǎn)時(shí)間長(zhǎng)短不確定；常態(tài)化錯(cuò)峰生產(chǎn)是根據(jù)各省熟料產(chǎn)能過(guò)剩程度、有規(guī)律的季節(jié)性污染物集中排放程度，以及企業(yè)庫(kù)存率變化，總體有計(jì)劃、各地有差異的事前制訂停窯減排和限產(chǎn)的措施。

《關(guān)于進(jìn)一步做好水泥常態(tài)化錯(cuò)峰生產(chǎn)的通知》中明確規(guī)定，“所有水泥熟料生產(chǎn)線都應(yīng)進(jìn)行錯(cuò)峰生產(chǎn)”。當(dāng)一個(gè)省水泥企業(yè)都在執(zhí)行錯(cuò)峰生產(chǎn)時(shí)段內(nèi)，又同時(shí)出現(xiàn)局部重污染天氣實(shí)施分級(jí)減排措施，則重污染區(qū)域內(nèi)水泥企業(yè)應(yīng)該優(yōu)先執(zhí)行錯(cuò)峰生產(chǎn)，除了繼續(xù)停窯，必要時(shí)還要按分級(jí)減排措施規(guī)定關(guān)停其它生產(chǎn)設(shè)施。錯(cuò)峰生產(chǎn)期間，任何企業(yè)都不可以用取得的各種資質(zhì)理由，或者其它任何理由拒絕執(zhí)行錯(cuò)峰生產(chǎn)。

在非錯(cuò)峰生產(chǎn)時(shí)段，遇重污染天氣時(shí)嚴(yán)格按照績(jī)效分級(jí)實(shí)施執(zhí)行。因重污染天氣部分企業(yè)按照分級(jí)減排措施停窯的天數(shù)，可以在下次錯(cuò)峰生產(chǎn)時(shí)間內(nèi)予以一次或分次扣除。

對(duì)于有全年協(xié)同處置城市生活垃圾及有毒有害廢棄物等任務(wù)的生產(chǎn)線，要根據(jù)實(shí)際處置量，科學(xué)界定降低生產(chǎn)負(fù)荷的時(shí)間，不可以拿到處置資質(zhì)就絕對(duì)拒絕錯(cuò)峰生產(chǎn)。

各省級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)要及時(shí)上報(bào)不執(zhí)行或少執(zhí)行錯(cuò)峰生產(chǎn)的企業(yè)名單，中國(guó)水泥協(xié)會(huì)將按時(shí)在媒體上公開(kāi)曝光不執(zhí)行行規(guī)行約、不守信、不開(kāi)展錯(cuò)峰生產(chǎn)的企業(yè)名單，并督促省級(jí)主管部門(mén)進(jìn)行約談，要求限制其生產(chǎn)線作為產(chǎn)能置換指標(biāo)交易。

五、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)文明建設(shè)和供給側(cè)改革是水泥行業(yè)當(dāng)前和今后長(zhǎng)期的任務(wù)，是衡量行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的兩大標(biāo)準(zhǔn)。水泥企業(yè)環(huán)境生態(tài)的優(yōu)劣，可以在生產(chǎn)線上和廠容廠貌里看得見(jiàn)，可以用科學(xué)檢測(cè)數(shù)據(jù)來(lái)比較；而水泥行業(yè)發(fā)展生態(tài)的好壞則在于企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人內(nèi)心格局大小，一個(gè)受人尊重的企業(yè)中，必定矗立著一個(gè)對(duì)社會(huì)責(zé)任有擔(dān)當(dāng)，對(duì)行業(yè)發(fā)展有貢獻(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)人。正確理解和嚴(yán)格執(zhí)行好這兩項(xiàng)對(duì)環(huán)境保護(hù)降污染有利，對(duì)企業(yè)效益穩(wěn)增長(zhǎng)有利，對(duì)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有利的利好政策，是我們每一個(gè)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)有的政治站位，也是衡量水泥企業(yè)環(huán)境生態(tài)和行業(yè)發(fā)展生態(tài)的試金石。