全域土地綜合整治改革的溫嶺實(shí)踐

浙江省溫嶺市緊緊抓住全域土地綜合整治列入自然資源部國(guó)家級(jí)改革試點(diǎn)契機(jī)，以鞋業(yè)企業(yè)高度集聚、“低散亂”較為突出的橫峰大道沿線區(qū)域作為突破口，選取22個(gè)村啟動(dòng)全域改造產(chǎn)業(yè)升級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)，統(tǒng)籌實(shí)施城中村改造、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、全域土地綜合整治、全域水系調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工程，從源頭上精準(zhǔn)破解“低散亂”的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和“臟亂差”的城中村環(huán)境痼疾，涉及土地總面積13.8平方公里，群眾2.6萬(wàn)人。通過(guò)全域整治、全域改造、全域提升，大破大立、重建重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迭代、城市能級(jí)提質(zhì)。2022年，深入實(shí)施百村全域綜合整治改革，預(yù)計(jì)盤(pán)活土地6000畝以上。

一、全域整治工作的主要做法

（一）打破村界限制，推進(jìn)資源重配。牢固樹(shù)立全域一盤(pán)棋的系統(tǒng)思維，打破村界，以優(yōu)化空間布局、盤(pán)活土地資源，構(gòu)建空間形態(tài)高效節(jié)約的土地利用新格局為目標(biāo)，統(tǒng)一規(guī)劃住宅安置區(qū)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)，推進(jìn)城市有機(jī)更新。一是存量用地整合成塊。采取土地性質(zhì)碎片化整理形式，并實(shí)施土地流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生1320余畝的流量用地指標(biāo)，在保障村民安置用地和產(chǎn)業(yè)安置平臺(tái)所需用地的同時(shí)，產(chǎn)生300畝結(jié)余指標(biāo)支撐城鎮(zhèn)和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過(guò)土地全域整治，人均村莊建設(shè)用地由原先的86平方米下降到51平方米，村莊用地平均容積率由原先的0.72提高到2.65。

二是住宅跨村集中安置。重新統(tǒng)籌整合橫峰區(qū)域內(nèi)的19個(gè)村，以九龍湖為界，劃分東、西區(qū)塊，統(tǒng)一安置公寓式住宅小區(qū)，規(guī)劃建設(shè)安置公寓占地面積1100畝，建筑面積約200萬(wàn)平方米。目前一期13個(gè)村完成集中簽約，一期小區(qū)順利分配安置，涉及方家洋、莞渭陳和馬鞍橋（東區(qū)）三個(gè)村954戶，房源2928套。其中超500戶安置村民已入住新家。2022年，橫峰計(jì)劃安置7個(gè)村2360戶約8000套。

三是產(chǎn)業(yè)集聚“騰籠換鳥(niǎo)”。將節(jié)約的村莊規(guī)劃用地，用于建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，全面推動(dòng)企業(yè)入園區(qū)、生產(chǎn)進(jìn)廠房、職工住宿舍，規(guī)劃鞋業(yè)園區(qū)面積超1000畝，目前已建成投用380畝約75萬(wàn)平方米。橫峰鞋業(yè)一手抓整治，一手抓提升，利用新建園區(qū)投運(yùn)的契機(jī)，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)鞋企梯度轉(zhuǎn)移、入園集聚，以規(guī)模集聚、專業(yè)管理提升產(chǎn)業(yè)效益。目前鳳凰山產(chǎn)業(yè)園已引進(jìn)規(guī)上企業(yè)9家，園區(qū)規(guī)上產(chǎn)值占全街道的30%，已形成發(fā)展態(tài)勢(shì)良好的優(yōu)質(zhì)鞋企群。洋江產(chǎn)業(yè)園78畝工業(yè)廠房已交付，面向打造精品童鞋產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)展針對(duì)性招商，目前已有40余家童鞋企業(yè)入駐。

四是水網(wǎng)路網(wǎng)布局優(yōu)化。調(diào)整全域200條河流水系，通過(guò)拓展骨干河道、增設(shè)連接河道、集中布設(shè)調(diào)蓄水域、加強(qiáng)水污染治理等方式，優(yōu)化布局河網(wǎng)水域，保障整體區(qū)域的水域占補(bǔ)平衡，整體提升水環(huán)境質(zhì)量。通過(guò)改造河道364畝，釋放建設(shè)區(qū)域水利規(guī)劃許可建設(shè)用地1197畝。規(guī)劃中華北路、川安路、田園路、環(huán)湖路和橫峰大道“四縱一橫”的城市路網(wǎng)，突破城市建設(shè)瓶頸，推動(dòng)中心城區(qū)北延提質(zhì)，實(shí)現(xiàn)主城區(qū)向鐵路新區(qū)拓展發(fā)展空間，打造圍繞橫峰大道和九龍湖生態(tài)綠廊為中心的城市次中心。

（二）強(qiáng)化利益保障，共享改造成果。改變安置房政府主導(dǎo)建設(shè)的模式，采用“土地出讓、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)、政府回購(gòu)”的方式建設(shè)安置住宅和安置廠房，完善要素配套保障。

一是創(chuàng)新安置模式。因地制宜出臺(tái)《中心城區(qū)城中村改造公寓式安置方案》，在取消立地安置、全面推行公寓式安置的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新推出公寓式住宅和工業(yè)廠房相結(jié)合的安置方式，居住安置和工業(yè)廠房安置實(shí)行3:2的分配比例，即安置居民在獲得套房安置基礎(chǔ)上，還能享受相當(dāng)于安置住宅面積2/3的工業(yè)廠房安置，村民按廠房安置面積比例入股成立企業(yè)，以幢以單位登記產(chǎn)權(quán)，按比例享有企業(yè)股權(quán)和企業(yè)分紅。如區(qū)域內(nèi)的四口之家，被拆遷后可安置330平方米建筑面積的住宅，配套安置三分之二（即220平方米）的工業(yè)廠房，則該家庭將享受相當(dāng)于220平方米工業(yè)廠房所有權(quán)益和分紅權(quán)益的股權(quán)，資產(chǎn)升值達(dá)數(shù)百萬(wàn)元，并可長(zhǎng)期受益。同時(shí)，堅(jiān)持“居者有其屋”的改造理念，保障村民基本居住權(quán)，因家庭條件等特殊原因，原有房產(chǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)讓、名下沒(méi)有房屋且不符合農(nóng)民建房條件新建房屋的村民，也可以接近成本價(jià)購(gòu)買(mǎi)安置商品房。

二是完善要素保障。為了緩解區(qū)域內(nèi)人口進(jìn)一步集聚帶來(lái)的教育資源供需矛盾，加快推進(jìn)中小學(xué)校建設(shè)。截至目前，已建設(shè)幼兒園一所，于今年春季開(kāi)園；規(guī)劃新建中小學(xué)校各一所，均可吸收學(xué)生1600余人，預(yù)計(jì)總投資達(dá)29877萬(wàn)元，建成后將新增小學(xué)和初中各36個(gè)班，并引入市內(nèi)城區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校資源進(jìn)駐，實(shí)現(xiàn)對(duì)群眾在家門(mén)口上好學(xué)的承諾。同時(shí)，在安置小區(qū)配置大量的商業(yè)用房，吸引百貨、餐飲、超市、美發(fā)等商家入駐，方便居民的日常生活。村集體通過(guò)出租商鋪，也能得到一筆可觀的收益。

（三）完善基層治理，引導(dǎo)村轉(zhuǎn)社區(qū)。

一是構(gòu)建村社民情暢達(dá)機(jī)制，推進(jìn)精準(zhǔn)服務(wù)。推動(dòng)村社小助手?jǐn)?shù)字應(yīng)用在全域改造安置小區(qū)的全面應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)村民對(duì)“疫情防控、社區(qū)規(guī)定、便民提醒”等生活所需的重要信息的實(shí)時(shí)掌握，也讓村民的意見(jiàn)建議、困難群眾訴求等通過(guò)云端直達(dá)村社聯(lián)絡(luò)員，加快志愿服務(wù)精準(zhǔn)觸達(dá)。如，安置小區(qū)聯(lián)絡(luò)員發(fā)現(xiàn)部分群眾對(duì)環(huán)境衛(wèi)生和文明裝修關(guān)注度較高，逐級(jí)上報(bào)后，通過(guò)舉行民主懇談，推動(dòng)小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題的解決。同時(shí)，推行派出所民警兼任村黨組織副書(shū)記機(jī)制，尤其是由副所長(zhǎng)等下沉到復(fù)雜村、工作推進(jìn)難度大的村，切實(shí)維護(hù)社會(huì)良好秩序。

二是探索村改社區(qū)轉(zhuǎn)化機(jī)制，推進(jìn)素質(zhì)提升。深入實(shí)施全域文明創(chuàng)建工程，以全域改造安置小區(qū)為陣地，探索社區(qū)化管理新模式。目前，全域改造一期安置的3個(gè)村已在安置小區(qū)共同成立業(yè)主委員會(huì)，協(xié)同推進(jìn)示范型居家養(yǎng)老服務(wù)中心、黨群服務(wù)中心、社區(qū)文化家園建設(shè)，通過(guò)組織同建、機(jī)制同創(chuàng)、黨員同管、活動(dòng)同辦、服務(wù)同抓，促進(jìn)生活習(xí)慣變革，實(shí)現(xiàn)村民變市民。目前，社區(qū)每月開(kāi)展活動(dòng)10余場(chǎng)次，由3個(gè)村共同成立的服務(wù)志愿隊(duì)每月服務(wù)群眾超400余人次。

二、全域整治工作的啟示

全域改造是集改善人居環(huán)境、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、提升城市韌性、集約土地資源、提升基層治理等為一體的綜合工程，實(shí)施全域改造必須要具備以下幾個(gè)條件：

一是要有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，實(shí)施區(qū)域應(yīng)有足夠的存量建設(shè)用地，這是實(shí)施全域改造的前提。全域改造的本質(zhì)是對(duì)碎片化土地的整理，通過(guò)全面盤(pán)活存量土地，提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)平衡。以正在實(shí)施的全域改造一期、二期、三期15個(gè)村為例，創(chuàng)新推出公寓式住宅和工業(yè)廠房相結(jié)合的安置方式，打破村界，統(tǒng)一規(guī)劃安置住宅和廠房用地，以規(guī)模集聚提升規(guī)劃效益。規(guī)劃建設(shè)安置公寓占地1302畝、建筑面積約200萬(wàn)平方米，規(guī)劃建設(shè)工業(yè)園區(qū)占地996畝、建筑面積約120萬(wàn)平方米。建成后，人均建設(shè)用地大幅下降，村莊用地平均容積率大幅提高，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)指標(biāo)總體平衡，還可為產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰出寶貴的用地空間。

二是要有一定的區(qū)位條件，實(shí)施區(qū)域自身存在改造需求，這是實(shí)施全域改造的核心。全域改造的模式特點(diǎn)是大拆大建、推倒重來(lái)，因此這并不是普遍適用的改造方式，必須要結(jié)合實(shí)際、因地制宜。如橫峰，南靠中心城區(qū)，北接鐵路新區(qū)、澤國(guó)，西聯(lián)大溪，是中心城區(qū)北擴(kuò)提質(zhì)、聯(lián)結(jié)兩大小城市的重要區(qū)域。同時(shí)，其以鞋業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)，低散亂?，F(xiàn)象突出，企業(yè)品牌創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，產(chǎn)品質(zhì)量不高，同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象普遍存在，亟需轉(zhuǎn)型升級(jí)?？傊?，橫峰既是城市化進(jìn)程的重要節(jié)點(diǎn)，也是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重點(diǎn)區(qū)域。但多年來(lái)的發(fā)展實(shí)踐證明，無(wú)論是產(chǎn)業(yè)整治提升、“三改一拆”、環(huán)境綜合整治，僅僅通過(guò)傳統(tǒng)的專項(xiàng)工作來(lái)推進(jìn)這一區(qū)域的整治，都只能治標(biāo)不治本。因此，必須要通過(guò)全域改造，實(shí)施“大拆大整”，徹底打破發(fā)展慣性和固有模式，改變不合時(shí)宜的生產(chǎn)生活習(xí)慣，同時(shí)實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的延伸覆蓋、人居環(huán)境以及社會(huì)治理的改善提升。

三是要有一定的力量保障，必須建立市級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌安排，這是實(shí)施全域改造的基石。全域改造是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及征地拆遷、房屋復(fù)建、土地整治、水域占補(bǔ)、配套建設(shè)等各項(xiàng)工作，項(xiàng)目時(shí)間跨度長(zhǎng)、工程投資大、工作任務(wù)重，僅僅依靠鎮(zhèn)村兩級(jí)，無(wú)論是工作分配、資金安排、力量配備上都難以保障。為此，必須要在市級(jí)層面系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)一部署。如一區(qū)、二區(qū)改造，建立由市委書(shū)記、市長(zhǎng)任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，4位分管鎮(zhèn)（街道）的市領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任前線指揮部正副指揮，指揮部直接設(shè)在基層、進(jìn)駐現(xiàn)場(chǎng)。建設(shè)、國(guó)土、水利、經(jīng)信、環(huán)保等部門(mén)均成立專項(xiàng)工作小組，無(wú)縫銜接政策處理和拆后規(guī)劃復(fù)建。并專門(mén)抽調(diào)了建設(shè)、國(guó)土等部門(mén)“一把手”和業(yè)務(wù)骨干，與鎮(zhèn)、村干部一道組成工作專班，進(jìn)村入戶開(kāi)展拆遷簽約。在完成簽約，集中建設(shè)期間，調(diào)整設(shè)置指揮部到城市新區(qū)，依托新區(qū)力量統(tǒng)籌推進(jìn)復(fù)建安置和開(kāi)發(fā)建設(shè)。