碳交易制度建設的英國范本

  應國家主席習近平邀請，法國總統(tǒng)弗朗索瓦·奧朗德于11月2日至3日對中國進行國事訪問。兩國領導人將為12月在巴黎舉行的聯合國氣候大會取得成功共同發(fā)出呼吁。

  加強應對氣候變化合作已成為國際交往的一項重要內容。前不久習主席訪英期間，雙方發(fā)表的《中英關于構建面向21世紀全球全面戰(zhàn)略伙伴關系的聯合宣言》同樣強調了應對氣候變化合作的重要性和必要性：“中英認識到，需要在可持續(xù)發(fā)展框架下通過國際合作解決人類面臨的最大威脅之一——氣候變化?！?

  在應對氣候變化的行動選擇上，英國十分青睞碳排放權交易機制，不僅在2002年至2006年試行世界首個國家碳排放權交易體系，之后還充分利用歐盟碳排放權交易體系促進減排。

  超市、銀行等非能源密集型企業(yè)和公共機構的碳排放量占英國碳排放總量的10%，但從未被納入碳減排計劃。為此，英國政府建立了一個具有法律強制性的、覆蓋全國的總量控制與交易機制，即碳削減承諾能源效率體系（CRC體系），目標是在2020年前實現大型商業(yè)和公共機構每年減排120萬噸二氧化碳。2010年頒布《碳削減承諾能源效率體系指令》后，CRC體系正式啟動。

  目前，英國CRC體系已結束第一階段（2010/2011至2013/2014）的運行，并進入第二階段（2014/2015至2018/2019）。這一體系的運行，影響了2000多家英國最大型的組織，包括超市、銀行、連鎖酒店、餐飲機構及政府部門，并實現了較好的減排成效。僅2013/2014這一個遵約年的碳排放量，就比上一個遵約年減少了近290萬噸。

  在參與對象上，CRC體系只針對直接向大氣排放溫室氣體的部門，而不是化石能源燃料的生產部門，其適用對象是年用電量超過600萬千瓦時的企業(yè)或公共機構。同時，采用“首要成員”制度，將同屬于一個大型組織團體的組織（如連鎖企業(yè)）視為一個整體，由團體自己指定的組織擔任“首要成員”，代表整個組織團體聯系管理機構、報告排放情況、繳清配額。能源使用量也以團體總量為依據，這樣便將散布的分支機構納入體系中，也降低了配額分配、報告與核查等行政成本。

  為避免體系間的重合，CRC體系排除了參與“歐盟碳排放權交易體系”和“氣候變化協(xié)議”的那部分排放機構；且CRC體系只覆蓋二氧化碳一種溫室氣體，包括電力使用的間接排放和供暖用天然氣產生的直接排放。

  在運行機制上，CRC體系沒有設定上限目標，而是采用價格機制，即通過合理設定配額的出售價格，使參與者為其碳排放買單，進而促使參與者通過運用節(jié)能技術等實現成本最小化，在市場競爭中占據優(yōu)勢，甚至實現配額結余，出讓賺取收益。

  CRC體系在第一階段采用固定價格（每個配額12英鎊），在每個遵約年開始時出售配額，購買數量的多少由參與者決定。出售結束后，參與者可在二級市場上自由進行配額交易，政府不會控制價格。第二階段放棄了總量設置，也不再對配額實行拍賣，改為兩次固定價格出售，參與者根據預測購買，購買后只能用于當前及此后的每一個遵約年，而不能抵消前一年度的排放。為了激勵參與者盡力合理預測其排放，提前購買適當的配額，第二次配額出售的價格會高于第一次。

  CRC體系建立了有效的約束機制，保障這一體系的順利運行。

  監(jiān)測、報告與核查是碳排放權交易體系的主要工作之一。CRC體系并不直接監(jiān)測排放源，而是先確定納入體系的電、氣供應量，計算出對應的碳排放量。因此，參與者要在每個遵約年結束后向管理部門報告其年度用量，管理部門據此計算其排放。由于體系運行的核查成本過高，CRC體系采用自我核查方式，要求參與者將法律規(guī)定的材料及信息放入證據包中，輔之以抽查審計。

  CRC體系通過設立遵約機制促進參與者完成遵約義務。遵約機制指的是參與者是否完成了其遵約義務，以及未完成時面臨的懲罰等規(guī)則。為確保運行效果，CRC體系設置了曝光“黑名單”、限制權利、民事罰款、刑事處罰等多種處罰措施。民事罰款是最主要的處罰措施，包括對結果的不遵守，即未在規(guī)定期內上繳與其實際排放相同數量的排放配額；也包括對規(guī)則的不遵守，即未按規(guī)定程序登記、未及時準確提交年度報告、未按法定要求提供信息等。民事罰款采用按日、按量計罰，處罰力度大，激勵性強。完善的遵約機制為CRC體系提供了有力保障。數據顯示，CRC體系第一階段的4個遵約年的遵約率分別為96%、97%、99%、97%。

  中國同樣在碳排放交易體系的規(guī)則設計和試點推廣上做了不少工作。針對我國碳排放交易體系實踐的不足，英國CRC體系提供了很多借鑒。

  首先，應制定專項行政法規(guī)。相比英國從《氣候變化法案》到《碳削減承諾能源效率體系指令》，再到管理部門聯合發(fā)布的行動指南，我國的碳排放交易以部門規(guī)章和地方政府規(guī)章為依據，法律效力低，缺乏穩(wěn)定性和執(zhí)行力；規(guī)定過于簡單，無法保證體系的有效性。出于盡早為碳排放交易提供法律依據的考慮，宜由國務院頒布專項行政法規(guī)，各地制定地方性法規(guī)予以補充。

  其次，對非能源密集型企業(yè)和公共機構適用不同的規(guī)則。和以能源密集型企業(yè)為管控目標的歐盟碳排放交易體系不同，CRC體系采用了“首要成員”制度、將“供應”計算為排放等制度安排，在對非能源密集型企業(yè)和公共機構的管控上顯示出成本控制上的優(yōu)越性。

  反觀中國，鋼鐵廠等能源密集型企業(yè)與酒店等非能源密集型企業(yè)的碳排放量顯然存在較大差異，但當前試行的碳排放權交易規(guī)則對二者使用同樣的規(guī)則，這既有失公平，又不具有經濟性。因此，我國構建碳排放交易體系，應當對不同類型企業(yè)使用不同規(guī)則，暫不將非能源密集型企業(yè)和公共機構納入安排，預留空間對其進行專門制度設計，可以借鑒CRC體系。

  再次，應構建有約束力的遵約機制。為保證成效，CRC體系構建了一個約束力極強的遵約機制，例如對超排行為按量計罰，每噸二氧化碳罰款40英鎊，是配額價格的3倍多；不遵守規(guī)則的行為也面臨著高額罰款。而我國7個試點省市的懲罰力度都不大，如上海規(guī)定超標最高罰款10萬元，天津甚至沒有罰款，這便無法對超標排放的參與者帶來壓力。有的地區(qū)還存在對不遵守規(guī)則的行為懲罰不力等問題，這同樣無法形成碳排放交易體系應有的約束力，無法發(fā)揮其促進減排的作用。