蔣爾忠：散裝水泥發(fā)展的28論

　　一、人均百只水泥袋禍害無窮

　　1、1992—2004年的12年中,我國水泥產量74.47億噸,其中袋裝59.45億噸,散裝15.02億噸。按每噸袋裝水泥用包裝袋21只計,共耗用1248億只,全中國近13億人,人均約100只。1248億只袋子若全部用傳統(tǒng)的牛皮紙加工,則需消耗優(yōu)質木材1962萬立方米、耗用煤炭4637萬噸、燒堿1308萬噸、電力428億千瓦時、扎口棉紗24萬噸。在此同時,因破包及受潮變質等,近60億噸袋裝水泥損耗竟高達2.97億噸。

　　更令人觸目驚心的是：一方面，制造上述包裝用牛皮紙需消耗8.92億噸寶貴的淡水資源及造紙廢液產生嚴重污染；另一方面，還有生產、運輸、使用袋裝水泥產生粉塵的大氣污染，按北京市環(huán)科院測定的標準計，60億噸袋裝水泥比相同數(shù)量的散裝水泥多向大氣排放粉塵2497萬噸。全國上述60億噸袋裝水泥，若全部用塑編或紙塑復合袋包裝，除消耗892萬噸石油資源外，還造成了嚴重的白色污染，危害國家，殃及子孫。

　　2、專家預測,若不采取有力舉措加快發(fā)展散裝水泥,2005—2017的后12年中,我國的袋裝水泥產量仍可能為60億噸以上,則前述浪費大量能源資源和嚴重破壞環(huán)境的現(xiàn)象還將繼續(xù)存在。建設資源節(jié)約型社會、發(fā)展循環(huán)經濟及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等在水泥生產、流通、使用領域的實施就成為空話。對國民經濟和人民生活的負面影響難以估量。

　　二、發(fā)達國家與我國水泥散裝化進程之比較

　　3、發(fā)達國家一般化20年左右時間，在20世紀70年代初實現(xiàn)了水泥散裝化的供應使用，水泥散裝率達到并始終保持在90%以上。

　　4、發(fā)達國家之所以能快速實現(xiàn)水泥散裝化，由其基本國情所決定，即規(guī)?；乃嗌a與流通、一體化的市場經濟產銷體制、精良的技術裝備保障、價格昂貴的勞動力促進、嚴格的環(huán)保措施推進及國民素質和思想觀念使然等諸多因素的綜合性作用。

　　5、我國發(fā)展散裝水泥幾乎與發(fā)達國家同時起步，水泥散裝量連年大幅度增加，但水泥散裝率到2004年僅33%，67%的水泥仍用紙袋或塑編袋包裝出廠、儲存、運輸和使用。

　　6、我國水泥散裝化水平落后發(fā)達國家至少50年以上，也由基本國情所決定，即長期來立窯小水泥占主導地位，發(fā)展散裝水泥的政策法規(guī)不夠配套完善、管理體制不夠順暢、技術裝備不夠精良、宣傳教育不夠深廣、隊伍建設不夠重視等。

　　三、必須堅定不移地堅持“限制袋裝、鼓勵和發(fā)展散裝”的方針政策

　　7、我國在上世紀80年代初曾確定水泥出廠方式的指導方針是“改革包裝、推動集裝、發(fā)展散裝”;國務院于1985年又明確規(guī)定“限制袋裝、鼓勵和發(fā)展散裝”的方針,并兩次行文加以肯定；國家相關部委為貫徹落實“限袋鼓散”的方針,多次制定實施意見。25個省、直轄市、自治區(qū)人民政府及部分市人大發(fā)布了《促進散裝水泥發(fā)展管理辦法》。

　　8、黨的十六大明確要求：走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少的新型工業(yè)化道路。胡錦濤總書記2004年3月10日又強調：“堅持用科學發(fā)展觀來指導人口資源環(huán)境工作，要注意把握牢固樹立節(jié)約資源的觀念?！詻Q遏制浪費資源、破壞資源的現(xiàn)象。要牢固樹立保護環(huán)境的觀念?！?。徹底改變以犧牲環(huán)境、破壞資源為代價的粗放型增長方式?！！奔涌彀l(fā)展散裝水泥完全符合上述要求。

　　9、采取有力的行政、經濟和法律手段，限制袋裝水泥生產、使用，鼓勵散裝水泥持續(xù)健康快速發(fā)展，是水泥生產、流通和使用領域踐行“三個代表”重要思想和落實科學發(fā)展觀的重要內容，各級政府及有關部門包括所有企業(yè)對此應該統(tǒng)一認識:水泥產量占世界近一半的中國，若再不以較快速度發(fā)展散裝水泥，若每年仍用130多億只（2004年數(shù)據(jù)）水泥袋浪費巨額的能源資源和糟蹋環(huán)境，將愧對全國人民乃至“地球人”、愧對子孫后代。

　　10、近20多年我國發(fā)展散裝水泥的工作實踐證明,在“限制袋裝、鼓勵發(fā)展散裝水泥”的多種調節(jié)手段中,以經濟手段最為有效(法律手段的核心也主要是經濟政策);在諸多經濟杠桿中又以財政杠桿的散裝水泥專項資金政策，即向袋裝水泥征收發(fā)展散裝水泥專項資金最為有效。

　　四、運用專項資金經濟杠桿，撬動散裝水泥快速發(fā)展

　　11、1965—1984年，我國發(fā)展散裝水泥的設施建設與設備購置費用以財政撥款為主。1985年國務院正式設立專項資金政策，并逐步完善，以財政部于2002年發(fā)布《散裝水泥專項資金征收和使用管理辦法》為標志，已基本步入規(guī)范化、法制化管理軌道。

　　12、專項資金促進散裝水泥快速發(fā)展功不可沒。2001——2004年的4年中，全國散裝水泥專項資金生產性投入10.48億元,吸引社會資金投入近200億元,完成散裝水泥8.7億噸(創(chuàng)綜合經濟效益566億元),為“九五”期間的兩倍，年均增加5000萬噸，年增長率為29%，水泥散裝率比“九五”末提高了14.4個百分點,年均提高3.6個百分點,略高于日本散裝水泥高速發(fā)展期平均增速3.4個百分點的水平。與此同時,技術裝備綜合配套能力顯著增強。為持續(xù)快速發(fā)展奠定了一定的物質基礎。上述績效充分證明散裝水泥專項資金“四兩撥千斤”

的產業(yè)導向和經濟杠桿作用。

　　13、由于體制與機制、管理與監(jiān)督等原因，在某些地方與單位，散裝水泥專項資金存在征收比例不高、管理不嚴、生產性投入比例距政策規(guī)定有一定距離等問題。但這決不是專項資金政策錯了，也不是全國各地都這樣。這是局部的問題，是前進發(fā)展中的問題，是需要完善提高的問題。

　　五、對散裝水泥專項資金政策的不同聲音

　　14、聲音之一：“市場經濟了，生產與使用什么水泥，應由企業(yè)選擇；向袋裝水泥征收發(fā)展散裝水泥專項資金不是市場經濟行為，是加重企業(yè)負擔”。

　　誠然，在市場經濟體制條件下，生產使用何種水泥百分之百是企業(yè)行為，但對糟蹋和浪費資源、影響和破壞環(huán)境行為的進行管理，乃至處罰，致力于經濟社會和諧可持續(xù)發(fā)展，首先是政府的天職，同時也應為所有企業(yè)所遵循。我國許多地方人大或政府制定有《限制燃放煙花爆竹管理條例》和《限制養(yǎng)犬管理辦法》，連放鞭炮、養(yǎng)狗這類事，人大、政府都需要管理，難道限制水泥袋裝這件大事就不該是政府行為？！政府難道可以放任不管？！一管就不是市場經濟？！

　　關于加重企業(yè)負擔。向袋裝水泥征收發(fā)展散裝水泥專項資金是加重了袋裝水泥生產和使用企業(yè)的負擔（遺憾的是目前這種負擔太輕，浙江大學經濟系某教授曾對筆者說，若向每噸袋裝水泥生產者征收10元資源稅，而散裝水泥不征，就用不著你們如此賣力地宣傳推廣了?。?。按現(xiàn)行政策，企業(yè)生產使用散裝水泥不僅沒有負擔，還會大大增加盈利。筆者因此也常聽到許多水泥散裝率高達90%以上的生產與使用企業(yè)對現(xiàn)行政策的褒揚。

　　關于加重施工企業(yè)負擔。對此有三個問題需要探究：首先是一、二級及一些資質較高的三級施工企業(yè)會對使用散裝水泥和預拌混凝土叫好，因為它有先進生產方式帶來種種好處的實踐經驗；其次是按現(xiàn)行政策規(guī)定，絕大多數(shù)系向建設單位預征發(fā)展散裝水泥專項資金，與施工企業(yè)一般無涉；再次是作為建設單位，按現(xiàn)行政策向每噸袋裝水泥預征3元專項資金，根本無關痛癢，而且使用散裝水泥后還能退回。

　　還需說明的是：由于產品質量穩(wěn)定性及生產規(guī)模小等因素，立窯小水泥企業(yè)發(fā)展散裝水泥相對難度較大，且屬限制淘汰范疇。而新型干法回轉窯等企業(yè)由于產品質量和產量規(guī)模保證，有可能使水泥散裝率較快提高到90%以上，因此向袋裝水泥生產企業(yè)征收發(fā)展散裝水泥專項資金，實際是從另一角度鼓勵和支持先進的生產方式，限制和淘汰落后，有利于促進我國水泥結構調整步伐。

　　最后需探討的是:作為行政管理部門的思維定位,依筆者淺見,若不站在政府及全局性高度,一味聽從或遷就部分企業(yè)取消專項資金的呼聲,從某種程度上說,似乎與促進先進生產方式發(fā)展、加快建設節(jié)約型社會和加強環(huán)境保護的要求有悖，是否職能角色的錯位或缺位？

　　15、聲音之二：“限制袋裝水泥我們百分之百贊成，在市場經濟體制下，市場與用戶是關鍵，你們要向用戶征收”。

　　此說似乎有理，實際不然。其一，就理論而言，凡有使用袋裝水泥的，原則上就有改供散裝的市場，因為用戶購買和使用的是水泥而不是袋子；其二，將袋裝水泥改為散裝供應使用，是潛在市場，有大量工作要做，要靠生產企業(yè)或供應商去開拓、宣傳、服務（1988年前后，浙江秦山核電站一期工程16萬噸水泥全部用袋裝便是例證）。其三，究竟向生產者或使用者征收？或征收標準怎么確定？主要是政府權衡的決策。我國現(xiàn)行政策向生產使用兩頭都征，取生產者略輕、使用者略重，即1：3的比例，對生產企業(yè)已夠傾斜的了。如若參照其它行業(yè)做法，為了足額和便于征收，僅向生產企業(yè)征收可能是今后改革的方向，如我國購置小汽車的消費稅，就是在生產環(huán)節(jié)征收。

　　16、聲音之三：“我們水泥生產企業(yè)知道散裝水泥確有很多好處，發(fā)展散裝水泥的積極性比你們還高，用不著你們政府（散裝辦）管，專項資金我們自己會管會用，為什么一定要交給你們？！”

　　這里需要探討的問題有：①在沒有國家“條條”限制下，任何企業(yè)以自身盈利為根本目的，社會與環(huán)境效益多數(shù)要在有壓力情況下才去考慮，這是不言而喻的。而國家各行政主管部門追求的是盡可能使環(huán)境、社會與企業(yè)經濟效益相統(tǒng)一。②根據(jù)國情，發(fā)展散裝水泥需要良好的輿論環(huán)境、先進適用新技術裝備的開發(fā)與推廣應用、統(tǒng)計分析與環(huán)保、質量、計量及安全生產的監(jiān)督等，而這些均是政府行為，非單個企業(yè)之所能。③由于我國促進散裝水泥快速發(fā)展需要政策導向、輿論導向、技術裝備導向及部門之間、企業(yè)之間的協(xié)調服務等，有的企業(yè)家由衷地說：“發(fā)展散裝水泥首先是政府行為，同時是企業(yè)行為”?！鞍l(fā)展散裝水泥由于涉及運輸、儲存、使用環(huán)節(jié)，比我們辦水泥廠還難；我們化兩三年時間能建成水泥廠，但化三、五年或七、八年時間肯定實現(xiàn)不了水泥散裝化”。有個特大型水泥生產企業(yè)在沿海某地粉磨站的企業(yè)負責人對筆者說：“我們公司水泥散裝率之所以能多年保持在90%以上，得益于當?shù)剌^好的政策、輿論與政府部門良好服務的氣候與土址”。④對于專項資金的征繳、管理和使用，國家有明確的政策法規(guī)規(guī)定，企業(yè)拒不上繳，而擅自留用，是目無法紀的違法行為，應該依法查處。大中型企業(yè)應該模范地自覺地執(zhí)行國家政令。

　　17、聲音之四：“發(fā)達國家沒有散裝水泥辦公室，不是早就散裝化了嗎？國家九個工業(yè)部局甚至國家經貿委都撤消了，還要保留‘散裝辦’干嗎？這是個收費、養(yǎng)人的單位，應予撤消”。

　　發(fā)達國家沒有“散裝辦”早就實現(xiàn)水泥散裝化是事實，外國自有他的國情，對此前已有述。就我國而言，其一，從國家到地方設立“散裝辦”，行使行政管理職能，這是國情所決定。平心而論，幾十年來我國省、市、縣800多個“散裝辦”為加快發(fā)展散裝水泥做了大量卓有成效的工作。恕我斗膽直言，若解散現(xiàn)行“散裝辦”管理體系，恐怕連散裝水泥的統(tǒng)計數(shù)據(jù)都難以掌握，更不要說新技術設備的開發(fā)與推廣應用、國內外信息交流及發(fā)展散裝水泥一些重大問題的協(xié)調服務等。其二，發(fā)達國家沒有計劃生育委員會，然而人口負增長，還要鼓勵生育；而我國長期設有計生委，各級黨委、政府年年重視，還有嚴格的政策法規(guī)保障，計生工作才有成效。道理一樣，都是國情所致。國家工業(yè)部局甚至經貿委都撤消也是事實，可大多省、市、縣設有經委、經貿委，還有行業(yè)辦（發(fā)達國家也沒有行政性的行業(yè)管理辦公室）在進行行業(yè)管理或綜合管理。我國發(fā)展散裝水泥是跨部門、跨行業(yè)的邊緣性和綜合性管理。筆者倒常聽到許多水泥生產流通、使用企業(yè)認為“散裝辦”是企業(yè)的“好婆婆”、“親舅舅”，給予了“散裝辦”及其職工較高評價和信任。至于收費和養(yǎng)人，看你從哪個角度分析。收費是法律、法規(guī)授權或政府規(guī)章委托，養(yǎng)人是體制性問題，誰都得養(yǎng)，關鍵是誰來養(yǎng)？怎么養(yǎng)？對不作為的“散裝辦”，那又是另一個范疇的問題。不宜一葉障目、以偏概全或存有部門偏見、個人意氣。

　　以上是關于散裝水泥專項資金或與其有關的四種聲音?？赡苓€會有其它聲音，囿于篇幅，在此暫擱。

　　六、對我國實現(xiàn)水泥散裝化的疑慮及本人淺見

　　18、我國的水泥究竟能否實現(xiàn)散裝化或基本散裝化的供應使用？回答應該是肯定的：水泥散裝化是先進的生產方式，是發(fā)達國家早已共同走過的正確道路。我國必走無疑。關鍵是發(fā)展速度。是時不我待、奮起直追、跨越式發(fā)展的時候了！令人欣慰的是，經過近10多年艱辛努力，京、津、滬、江、浙等省市及深圳、廈門、青島、大連等一些副省級城市或地級市乃至縣級，單就水泥散裝率和混凝土使用率而言，有的已經實現(xiàn)、有的已接近實現(xiàn)基本散裝化。更值得欣喜的是，近4年來在散裝水泥專項資金財政政策大力推動下，全國水泥散裝率年均提高百分點已達到發(fā)達國家散裝水泥快速發(fā)展期水平。照此速度，有可能再經過10多年努力，基本實現(xiàn)全國水泥散裝化。全國平均水泥散裝率有可能達到70%以上。

　　有人士可能會說，“東部或沿海地區(qū)，因為經濟發(fā)達，固定資產投資規(guī)模大,思想觀念先進,必然實現(xiàn)水泥散裝化”。我們說：發(fā)展散裝水泥沒有完全必然的事。以深圳市為例,在1978—1992年的15年中,深圳約使用了2000多萬噸袋裝水泥,散裝水泥的生產使用幾乎為零。從1993年“破零”開始，起深圳市政府高度重視,制定了強有力的政策法規(guī),理順了管理工作體系,配備了得力的工作人員并嚴格依法辦事（幾年中處罰現(xiàn)場攪拌混凝土23家單位，罰款人民幣263萬元，最高一家罰款128萬元）。深圳市的散裝水泥和預拌混凝土工作才一日千里，經過八九年努力,實現(xiàn)了水泥散裝化和混凝土商品化，兩者使用率達到發(fā)達國家90%的先進水平。又以福建、浙江、廣東為例：三省都屬東部沿海經濟社會發(fā)達省份,可在1986年,水泥散裝率卻分別是全國倒數(shù)第一、第二、第三,近幾年才迎頭趕上,名列全國中等或前茅。

　　19、中西部地區(qū)能否快速實現(xiàn)水泥散裝化？回答也充分肯定。一是中西部地區(qū)的投資規(guī)模、水泥使用量不小，有眾多的大中型基礎設施建設項目；二是相對而言，中西部地區(qū)經濟社會欠發(fā)達，對使用價廉質優(yōu)、操作方便的散裝水泥更容易得到實惠；三是在上世紀70—80年代乃至90年代初期，中西部地區(qū)部分省市區(qū)的水泥散裝率曾高于一些沿海省份；四是中西部地區(qū)已積累有較為豐富的發(fā)展散裝水泥的思想、物質基礎和工作經驗，包括農村發(fā)展散裝水泥的工作經驗、行政執(zhí)法經驗、專項資金征管用經驗等。就國家而言，朝鮮民主主義人民共和國的水泥散裝率早在20多年前就達到70%以上。

　　20、我國實現(xiàn)水泥散裝化的關鍵在農村。

　　前已所述，經過幾十年努力工作，對我國城市能否實現(xiàn)水泥散裝化已基本形成共識或已接近基本實現(xiàn)。問題是農村農民用水泥能否散裝化？怎樣實現(xiàn)？

　　回答仍十分肯定：中國廣大農村也要走水泥散裝化道路，也能實現(xiàn)水泥散裝化的供應與使用。其一,農民購買使用的是水泥,不是袋子。其二,農村、農業(yè)和農民在快速進步,讓億萬農民足不出村，按需要量隨到隨買（包括送貨上門），使用質優(yōu)價廉量準的散裝水泥（發(fā)達地區(qū)及城鎮(zhèn)附近還可逐步使用商品混凝土）,應該是國家有關部門和散裝水泥工作者的責任與義務。它既有重大的政治意義（為增加“三農”利益與營造良好生活環(huán)境“添磚加瓦”）,又有顯著的經濟與環(huán)境效益。其三，7—8年前，我們曾概括的農村發(fā)展散裝水泥“規(guī)模小、用量少、分布散、交通差、資金缺”的困難與特點已有了較大變化。其四，國家級和省級30多個發(fā)展農村散裝水泥示范縣(市、區(qū))已有東中西部不同層次、類別的成功經驗和模式可資借鑒。尤其是貧困地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)能否在較短時間內實現(xiàn)及怎樣實現(xiàn)水泥散裝化，廣西巴馬、平果，山東夏津、武城等縣的經驗，已作出了生動而深刻的回答。

發(fā)展農村散裝水泥進而實現(xiàn)散裝化必須做到思想認識、組織人員、宣傳發(fā)動、政策措施、技術裝備、協(xié)調服務六到位，關鍵的關鍵：一是要有人去做；二是要有政策鼓勵，特別是用散裝水泥專項資金去補貼、反哺、引導和促進。二者缺一不可，否則，功虧一簣。

　　山東、江蘇、浙江三省2004年的散裝水泥總量占全國44%，其中很大一塊在農村。僅山東省農村散裝水泥量達到1000多萬噸，占全省散裝總量的四分之一。

　　實現(xiàn)農村水泥散裝化意義深邃、任重道遠、大有作為，沒有農村水泥散裝化就不會有全國水泥散裝化。

　　21、我國實現(xiàn)水泥散裝化的根本在于財政政策支持。

　　首先是必須有好的、有一定力度的、能持續(xù)支持的財政政策。現(xiàn)行散裝水泥財政政策是好的，對促進全國散裝水泥持續(xù)健康快速發(fā)展功不可沒，但總體而論，剛性欠缺、力度欠缺、持續(xù)性欠缺。

　　其次，要嚴加管理，執(zhí)行到位。目前的狀況是管理欠嚴，執(zhí)行不盡到位，導致征收率不高、投入率不足，影響了快速發(fā)展。反之，有的省、市、區(qū)、縣，能結合當?shù)貙嶋H，創(chuàng)造性地嚴格地貫徹執(zhí)行到位，散裝水泥就發(fā)展得既多且快又好。如前述深圳市外，廈門市又是例證，該市人大頒布的《建筑管理條例》規(guī)定，對未經建設行政主管部門批準，擅自現(xiàn)場攪拌混凝土的，可處以每立方米100元的罰款；對經批準可進行現(xiàn)場攪拌但未使用散裝水泥的，每噸袋裝水泥處以50元罰款。經幾年努力，廈門市就達到了國家散裝水泥先進水平。

　　七、延長并完善提高現(xiàn)行散裝水泥專項資金政策

　　22、為保持全國散裝水泥職工隊伍思想、工作、資產穩(wěn)定及致力于今后發(fā)展，建議有關部門盡快明確告示：根據(jù)我國袋裝水泥占主導格局及近年專項資金積極推動散裝水泥健康快速發(fā)展的國情，為落實科學發(fā)展觀，自2006年1月1日起，現(xiàn)行散裝水泥專項資金基本政策不僅不會取消，還要適當調整、規(guī)范、完善與提高。

　　23、建議國家有關部門組織力量，在財政部財科所研究報告的基礎上，繼續(xù)從理論探討及加強實踐兩方面，深入調查研究并抓緊確定調整、規(guī)范、完善與提高散裝水泥財政政策的意見，爭取盡量與近期及中長期全國散裝水泥發(fā)展規(guī)劃目標相銜接，與市場經濟體制相匹配，與基本國情相符合。

　　24、建議全國散裝水泥工作行政主管部門——商務部，會同有關部門結合“十一五”規(guī)劃的編制和貫徹《散裝水泥管理辦法》（七部局令第5號），以財政政策為中心，抓緊研究、統(tǒng)籌考慮部委層面的組織機構設置、管理人員配備、發(fā)展目標確定及工作舉措、激勵機制、檢查考核和宣傳教育培訓交流、示范經驗總結推廣等工作，并抓緊抓實抓好抓出成效。

　　25、建議中國散裝水泥推廣發(fā)展協(xié)會團結組織廣大會員單位和個人，繼續(xù)起好橋梁、紐帶和參謀作用，切實履行協(xié)會職能，維護會員權益，繼續(xù)推進事業(yè)發(fā)展。

　　26、建議國家有關部門及相關協(xié)會繼續(xù)關心、支持散裝水泥的發(fā)展，為中國水泥盡早實現(xiàn)散裝化，為實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，為“三個代表”重要思想及科學發(fā)展觀在水泥生產、流通、使用領域的貫徹落實而共同努力。

　　27、建議發(fā)展散裝水泥的主體——水泥的生產、流通、使用企業(yè)，為了企業(yè)利益，同時為了國家和子孫后代的利益，請在國家關于“限制袋裝、鼓勵和發(fā)展散裝水泥”財政政策及相關政策導引下，加緊生產、多多使用散裝水泥。

　　28、中國人、中國的散裝水泥工作者及相關人士，應該有志氣、有決心、有能力再經過10多年努力，在全國基本實現(xiàn)水泥散裝化（散裝率70%以上）、混凝土和砂漿商品化、預制（構件）工廠化，為全面建設小康社會作出我們的一份貢獻。

　　圖為蔣爾忠在《中國散裝水泥發(fā)展財政政策研究》課題論證會上痛陳袋裝水泥諸多弊端。左一為中國散裝水泥推廣發(fā)展協(xié)會秘書長馬漢生，右一、右二分別為財政部綜合司處長陳怡芳、邱江濤。（中國水泥網  轉載請注明出處）