關(guān)于我國(guó)碳排放核查中存在的問(wèn)題及對(duì)策建議

  在碳交易制度中，由第三方提供碳排放核查服務(wù)是國(guó)際上普遍認(rèn)可的手段。2017年全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)正式啟動(dòng)運(yùn)行，迫切需要進(jìn)一步建立健全我國(guó)碳排放核查工作體系。近日，中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究所對(duì)“兩省五市”7個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)進(jìn)行全面分析后，采用典型調(diào)研和專家訪談相結(jié)合的方法，以湖北碳交易試點(diǎn)為主要調(diào)研對(duì)象，對(duì)碳核查工作主體和相關(guān)科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研分析，吸納相關(guān)專家意見后，針對(duì)我國(guó)碳核查發(fā)展中存在的問(wèn)題提出對(duì)策建議。

  一、我國(guó)碳排放核查面臨的新問(wèn)題

  1.碳核查市場(chǎng)供不應(yīng)求，核查能力參差不齊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前納入全國(guó)碳市場(chǎng)的企業(yè)約1萬(wàn)家，24個(gè)省份和試點(diǎn)地區(qū)已遴選出的第三方核查機(jī)構(gòu)僅300家左右。要按時(shí)完成核查任務(wù)，現(xiàn)有核查機(jī)構(gòu)和核查人員數(shù)量均不足。部分地方將科研單位、碳資產(chǎn)管理公司及工程咨詢公司等一些不相關(guān)的機(jī)構(gòu)納入其中，導(dǎo)致核查機(jī)構(gòu)能力參差不齊。同時(shí)，不同核查機(jī)構(gòu)之間，同一核查機(jī)構(gòu)內(nèi)不同核查人員之間存在經(jīng)驗(yàn)和責(zé)任心的差別，直接影響核查的準(zhǔn)確性和公平性。

  2.碳核查指南欠完善，核查標(biāo)準(zhǔn)欠統(tǒng)一?，F(xiàn)有核查指南中存在行業(yè)劃分與企業(yè)實(shí)際不符，計(jì)算公式與企業(yè)實(shí)際工藝流程不匹配，部分企業(yè)監(jiān)測(cè)狀況難以滿足指南中碳排放計(jì)算公式要求，或與指南要求的計(jì)量方式不一致等問(wèn)題。此外，指南對(duì)部分核查項(xiàng)目未作詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致核查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。同時(shí)，不同核查機(jī)構(gòu)對(duì)核查指南的把握、執(zhí)行也存在差異，導(dǎo)致同一行業(yè)，甚至同一類型企業(yè)的核查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

  3.碳核查費(fèi)用來(lái)源不明確，核查獨(dú)立性難以保證。目前，針對(duì)企業(yè)歷史排放的核查費(fèi)用全部由地方財(cái)政支付，而針對(duì)履約年度的企業(yè)碳排放核查費(fèi)用有的由地方財(cái)政支付，也有的由企業(yè)支付(如北京和深圳)。由地方財(cái)政支付，在一定程度上可保持核查機(jī)構(gòu)獨(dú)立性;而直接由企業(yè)支付核查費(fèi)用，則影響機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與結(jié)果的公平性。通過(guò)政府采購(gòu)或招標(biāo)的形式來(lái)甄選核查機(jī)構(gòu)，因費(fèi)用審查機(jī)制尚未建立，核查取費(fèi)基準(zhǔn)尚不系統(tǒng)，容易造成權(quán)力尋租。

  4.碳核查監(jiān)管體系不夠完善，核查行業(yè)協(xié)會(huì)尚未組建。全國(guó)碳交易第三方核查機(jī)構(gòu)管理的相關(guān)辦法中，明確了核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與管理，卻沒有明確部門責(zé)任，僅籠統(tǒng)強(qiáng)調(diào)由國(guó)家發(fā)改委和相應(yīng)部門負(fù)責(zé)。第三方碳核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系不夠完善，大小核查機(jī)構(gòu)充斥市場(chǎng)，目前未出臺(tái)相關(guān)資質(zhì)咨詢認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法通過(guò)資質(zhì)區(qū)分核查機(jī)構(gòu)的核查能力及市場(chǎng)信用，同時(shí)缺乏可以彌補(bǔ)監(jiān)管體系的行業(yè)協(xié)會(huì)。

  5.碳交易立法有待加強(qiáng)，碳交易法律體系有待統(tǒng)一。我國(guó)七個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)中，只有北京和深圳出臺(tái)了法律文件，其他5個(gè)試點(diǎn)都以省(市)政府令或政府文件的形式發(fā)布相關(guān)管理辦法。對(duì)第三方核查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理及高額經(jīng)濟(jì)處罰是核查工作順利開展的保障。政府令(文件)法律效力較弱，無(wú)法設(shè)立行政許可。同時(shí)，各試點(diǎn)區(qū)的法律體系尚未上升到國(guó)家層面，沒有兼顧非試點(diǎn)區(qū)及其他地區(qū)的實(shí)際，使核查機(jī)構(gòu)跨區(qū)域執(zhí)業(yè)及復(fù)查受到制約，影響全國(guó)碳市場(chǎng)的順利啟動(dòng)。

  二、關(guān)于加快我國(guó)碳排放核查發(fā)展的建議

  1.建立核查機(jī)構(gòu)進(jìn)入退出機(jī)制，提升核查業(yè)務(wù)能力。完善碳排放第三方核查機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制，按照公開征集、機(jī)構(gòu)自愿申請(qǐng)、專家審核、相關(guān)管理部門審定的程序進(jìn)行資質(zhì)審定;綜合評(píng)估核查機(jī)構(gòu)信用等級(jí)、硬件資質(zhì)及發(fā)展?jié)摿?，探索?duì)碳排放第三方核查機(jī)構(gòu)的分級(jí)管理，提高核查機(jī)構(gòu)市場(chǎng)區(qū)分度;在建立準(zhǔn)入機(jī)制的同時(shí)引入退出機(jī)制，將有不良記錄的核查機(jī)構(gòu)排除在外，規(guī)范市場(chǎng)秩序。

  2.完善碳核查行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，夯實(shí)碳排放監(jiān)測(cè)核算基礎(chǔ)。完善和出臺(tái)《全國(guó)碳排放權(quán)交易的第三方核查指南》，進(jìn)一步規(guī)范碳核查機(jī)構(gòu)的工作流程。科學(xué)劃分組織邊界，合理設(shè)置碳配額;給出因企業(yè)改制合并、產(chǎn)量變化等原因?qū)е掠?jì)算參數(shù)調(diào)整的處理辦法;完善指南所包含的行業(yè)與工藝類型及對(duì)各種核查項(xiàng)目作出詳細(xì)規(guī)定，統(tǒng)一核查標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)口徑和方法，按照自然月形成一套獨(dú)立對(duì)口國(guó)家發(fā)展改革委、經(jīng)信委、統(tǒng)計(jì)局等政府能源消耗統(tǒng)計(jì)報(bào)表，并可溯源至原始能源計(jì)量記錄的數(shù)據(jù)體系。

  3.統(tǒng)一核查和復(fù)查費(fèi)用，保障核查獨(dú)立性和公平性。為確保核查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和準(zhǔn)確性，建議全國(guó)碳排放核查和復(fù)查費(fèi)用由中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金予以解決。制定明確的政府采購(gòu)或招標(biāo)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，公開采購(gòu)和招標(biāo)過(guò)程，不設(shè)置任何傾向性投標(biāo)要求，賦予每個(gè)機(jī)構(gòu)公平參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，確保遴選出資質(zhì)得當(dāng)、業(yè)務(wù)能力突出的核查單位。建立核查費(fèi)用審查體系，在保障核查質(zhì)量前提下，不斷提高核查費(fèi)用的效率，以此擠壓權(quán)力的尋租空間。

  4.組建碳核查行業(yè)協(xié)會(huì)，統(tǒng)籌完善核查監(jiān)管體系。加快組建碳核查行業(yè)協(xié)會(huì)，搭建核查機(jī)構(gòu)間交流平臺(tái)，促進(jìn)在核查內(nèi)容、核查模板、關(guān)鍵參數(shù)選取等方面達(dá)成共識(shí)，組織機(jī)構(gòu)間技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)分享，及時(shí)溝通核查中的問(wèn)題。從國(guó)家整體和長(zhǎng)期利益出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧不同地區(qū)的需要，建立健全全國(guó)碳交易市場(chǎng)核查的配套監(jiān)管體系，規(guī)范碳核查工作流程。統(tǒng)籌管理相關(guān)信息、數(shù)據(jù)，條件允許時(shí)建立統(tǒng)一的系統(tǒng)進(jìn)行管理。

  5.加強(qiáng)碳排放監(jiān)管立法，建立健全政策保障體系。加快建立和完善以《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》為核心的法律法規(guī)體系，依法強(qiáng)化監(jiān)督管理，規(guī)范碳核查監(jiān)管中政府部門、第三方核查機(jī)構(gòu)及企業(yè)的行為。從七個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)向外擴(kuò)展，建立區(qū)域間的碳交易立法，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域法向全國(guó)性上位法的躍遷。同時(shí)，不斷完善碳排放總量確定、配額分配、第三方核查方法及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)碳減排的標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化，彌補(bǔ)法律體系中技術(shù)體系的缺陷。